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2013年中国新型城镇化市长论坛现场演讲实录

今天很多市长、行家来，借此机会把一些问题跟大家请教一下。问题是什么呢？因为城市是一些高密度人群的社会组织，因为它需要行政管理，需要有一个行政架构，我们通俗地讲就像人要穿一件外套，这个外套合适不合适呢？我们拥有久远的文明，是中央集权制的单一制国家，我们不是联邦，差不多同样时代的罗马等大帝国都消失了，我们还是一个单一制的大国。我们过去的行政外套，就是我们的行政架构在城市化高速发展当中哪些地方适合、哪些地方不适合呢？从传统来看，我们有历史证明，是这个架构把这个国家统一起来了，经历了农业文明、工业文明、城市文明，目前为止来看，这是主要的成就。那么问题在什么地方呢？问题是作为农业文明下形成的中央单一制的国家，它这个行政布局是把国土管理好为主要内容的，所以他在一个地方大概中间的地方设一个城，这个城从中央来看是分级传递下去，这是很早就形成的事情。所以我们老讲城乡两元，其实我们的城市也是两元，城市这两个字就是两元。城市正规的系统等级序列是由中央朝廷命官在秦统一之后就是这样，统一之前是各个地方的王权，统一以后就是郡县制，就是中央派朝廷命官去主理那个地方的行政，城就是这么来的。很多城跟经济发展没有直接关系，我们经常是版图的要求，现在看到南海问题一紧张我们就放一个地级市过去。你说人口规模、经济总量都谈不上，需要就放，够级别了建城。由于有了城，过去很多城市是下命令迁徙手工业跟着过去，不同级别不同需求，之后再形成市、形成市井生活、经济生活，这是过去的架构。

那么在人民生活当中也冒出一些集聚点，这是市的概念，冒出来的地方不一定有行政建制，唐朝曾经有明确法律规定县以下不设市，不能开市场。你看我们到农村去，很多地方叫集市，每天开几个小时就关掉了，这就反映了那个传统。不是正式的常日城市生活，因为它级别不够，所以城市这两个字一开始就拉开了。那么等到经济发展，特别江南起来以后这两张皮有点不适应了，比如说有名的苏州、景德镇、汉口、佛山，这都是因为有些资源，像佛山是铁，景德镇因为周围的陶土它的瓷器非常好，就兴旺起来了。但是再兴旺，它不是城，不够级别，不建制。苏州已经非常繁华了，但是不建制，因为苏州军事上很难守，我们考虑城首先是行政、军事、国土、安全。这两张皮在漫长的农业文明时代总得来说冲突不大，因为农业文明就是每块地的光和合用，人民可以分布的比较散。 

工业一来就开始有麻烦了，因为工业布局特别是动力可以离开水以后，它的分布要讲很多别的条件，不一定像农业那么散的分布。但是我们工业一起来，行政外套的问题就很尴尬，你看西方没有城这个概念，没有这个含义。我们叫做城市，他不一定有城墙，我们去访问欧洲很多城堡，就是一个贵族皇族在里面，周围都是农村。真正的大都会是开放的，巴黎没有城，当然巴黎也有一个很好的传统，厉害的一来他就投降。日耳曼人就交给人家、德国人来了就交给人家，所以城市没破坏，一直很繁荣。这跟我们的传统有很大的区别，那么近代以来，我们把过去冲破的是在正式正规的城行政系统以外，够级别的就发制服，什么级别多大的衣服定好了。但是经济发展工业发展会冒出来一些“身体”，这件衣服穿不上。中国传统城市就有一些意外，城市史学家经常讲到的苏州、汉口、景德镇、佛山，它的实际内容已经非常有力量，但是不给它衣服，因为我们给一件衣服要全部平台，哪里要升格，全体系就要变动，所以不能轻而易举升格，这是过去漫长时间所形成的。 

那么近代以来一个变化是没想到的，就是上海。上海是意外，不是我们文明自主搞出来的。它是国家主权在受到摇晃的时候，英国、法国的船已经在长江口，太平天国已经把清王朝摇的晃晃荡荡的时候，这个时候通过租赁协定，洋人来、通商来、侨民来了，这在当中就慢慢形成一个国中国，它的架构很有意思，我们的省、郡、州、县都跟它无关。上海的架构是工部局，设了董事会，由17个董事管工部局。慢慢慢慢太平天国一闹，治安问题严重以后，就要有警察，最后我看上海租界百年开始设巡捕房的时候，上海道台要送钱的，意思是你们可管起来了，我们可管不了。最后上海的巡捕房，现在我们看电影都看得到，底下有十几个不同的警种，有装甲部队、骑兵、水兵，齐全的行政架构，这当然是我们近代历史上的屈辱，国家主权摇晃，殖民地半殖民地。但是换一个角度看，它冒出一个现代城市文明，如果没有这么一个架构，按照我们的道台的架构走，大胆说一句，大概不会出现上海。它原来就是个县城，论级别是没有机会的。这大概是我们近代以后这个外套意外由于国家主权的摇晃诞生了上海市，当然上海市等到中华人民共和国建立就收回了，重新纳入我们的框架。

    当年解决上海的问题都是中国共产党最优秀的财经专家，陈云等人去解决上海的经济问题、金融平衡问题、市长的问题，然后就作为计划经济的准则，直辖市，一开始就给了很高的地位。当年如果让它从县一级一级走，大概不会有现在的状态。它是殖民地半殖民地冒出一个包，然后就给它穿了直辖市的外套。计划体制又是苏联式行政架构非常硬的这么一个外套，它也是一个制服，按级别定。然后再加上户籍、人口流动限制，基本上它是跟指令计划来配置资源，包括配置空间资源，这个东西又搞了几十年。这个东西的突破是什么呢？就是特区。说到特区非常有意思，特区是什么级别？没有讲。好就好在没有讲，这个衣服可大可小，看你的本事。四个特区，最后深圳一下冒出来了，深圳特区三十年涨了五百倍，从三万人口变成一千五百万以上。然后从架构当中，到今天为止它在广东它不是省会城市，它先叫特区，后来是计划单列城市，后来除了一些省会城市，绝大部分以当年的上一批城市连在一起的。其他城市有点苗头就沿着行政序列升，县改市、地改市、副省级省会城市，重庆又变成直辖市。所以这个外套一个是沿着原来序列修订，把它放大，看看能不能城市化。还有是另开路径，特区，特区开了以后计划单列，这跟原来的中央、省、地、县什么关系，短时间讲不清楚。让它并行，鼓包，鼓到一定程度再收进去。深圳，我们都知道它是副省级城市，党政一把手都是按副省配备。但是它跟广州的关系、它跟广东省的关系，做过调查的人都知道里边含有一种内在的紧张。广东人民政府很多官员就有点发牢骚，说我们就是管深圳以外广东的这些地方，深圳的事情我们管不了。

这一波城市化，最近上海自贸区，它有很多含义，其中解读它是全国人大授权在一个时间内一些通行全国的法律在这个地方要另外补一些法律进去，这样做下去可能意义极其重大。为什么？因为你现在看城市化就是集聚，经济集聚、人口集聚，这个集聚不按行政版图来，不是四平八稳的，不是说原来在地图上沙盘作业，多大的国土里头放多少人，不是这样。从现在全球城市化来看分布非常不均衡，集中到国土的很少的一些面积上去，趋势就是这样的。你看美国，一个纽约就是整个全国7.5%的人口，10%的gdp。大东京地区，差不多1/3日本gdp，几千万的人口是经常的事，占国土面积1—2%，这是城市化。

我现在提的问题就是这个问题，我们国土幅员辽阔，管理庞大国土的行政架构这件外套跟城市化在不同地方鼓的包，这之间看来现在矛盾不少。刚才李部长说低水平重复建设，现在很多城市看到这个问题，哪来的？每件外套都在工业化城市化，它是县，有县委书记、县长，它也要做成绩也要立功，这没有什么错。而且现在很多法律制度授予他这个权力，招商引资、土地拍卖、上项目、投资批准，我们都是按农业时代形成的行政架构在配置资源，这有很强的后遗症。

另一方面，我们最近做了调查，居民人口是非常的金字塔的。最多的人口在农村，然后镇、然后是县，按照级别上升。流动人口现在有倒金字塔的趋势，让他跑往哪儿跑呢？多数人先到镇，最成功的人到县，再成功的人去市，没有这回事。现在直接从村庄往大都市跑。你现在把2001年到2010年的流动人口数字拿来看，北京、上海、深圳、广州、成都、重庆这几个点位上集聚的人口速度是整个平均城镇人口增加的好几倍。所以现在这个外套，在我们做研究的看来大的大小的小，重庆这个直辖市有很大的苗头，广州为什么不是直辖市，武汉为什么不是直辖市，中国可以搞8—10个直辖市，为什么不升呢？广州从他的经济实力，不论哪个指标来看可以升。可是这是整个架构的政治平衡，怎么批、根据什么原则批。台湾省很有意思，台湾省是地方自治，底下有自治体，我去访问过他的乡、镇、村、县，这跟我们都一样，但是有一条不一样，我看国民党从大陆撤之前已经有地方直辖市这个概念，山东青岛就是地方直辖市，他对人口聚的特别多的地方发了一件比较大的衣服。日本也是，够二十万人的起个名字叫特别市，五十万人的再起一个名字，虽然整个日本架构就是两层，东道府，然后是市、丁、村，就两级，很简洁。但是这对中间鼓出的包呢，台湾工业化城市化起来以后，他就启动了县改制，县改成院辖市，什么院？行政院。整个台湾选举的时候就是五个块，就是五个院辖市，新北市、台北市、台中市、台南市、高雄，这五个市已经把人口经济力量全部囊括在内。所以如果行政架构里头升，这就有一个问题，你让谁升谁不升呢，他改了我为什么不能改？我们级别是一样的。行政级别这个外套跟经济集聚、项目集聚、资本积聚、技术集聚、人口集聚这个身体之间，现在很多地方两张皮，我们也出现了类似佛山的情况，比如说最近的浙江。你问中移动老总，浙江的县流量有多大。但是行政上不行，它跟别的县一样。

现在有好多身体大衣服小，还有好多身体小衣服大，人全跑了，没有什么希望。刚才说到底特律的故事，底特律有偶然性也有必然性，因为很多城市就是不行的，美国城市化还在发展，有希望的城市还在聚。底特律从170万人变成现在50万人，那些人没有回到农村，去了别的城市。中国未来一定会有一批底特律，你说把现在每个有点位的地方全变成现代都市，这个可能性恐怕是没有。所以中国城市化一方面是该鼓的包鼓起来，还有一些地方要平了，撤销一些建制合并一些建制。更重要的挑战性是什么？当经济活动是自主流动的时候，你只能给它发外套，今天发大的明天发小的，它像企业一样。我们现在已经懂得企业定行政级别，那是自己给自己找麻烦。定高了，他将来没做好，你定低了可能没做好，所以企业就拿资本说话，好了就扩张。那城市怎么办呢？所以我们现在看全世界，他山之石有没有一些可借鉴的？

美国很有意思，法国写《民主大革命》的作家去美国考察，说美国地方政府一片混乱，看完了之后说他的秩序就在这个混乱当中，美国现在有八万多个地方政府，序列很奇怪，有县、有乡镇，但是非常重要的三个东西我们这里没有，但是是不是将来有可能选择。一个是自治市，里头一万六千多个自治市，每个市不到一千人，就跟我们的镇、村差不多。但是里边有一些大家伙，而且可以像搞公司一样搞，大家统一就设立一个市。芝加哥是的大城市，但是是自治市，是可以合并的，就像设立公司一样，同意就设立起来了。现在他们上层建筑通过自发形成大都市的衣服，这个衣服是自己找来的，选一个议会、选一个市政官就生成了，他们叫大城市改革运动。他们是强市长双头制，议会是选民选的、市长是选民直选的，现在他们的明星城市就是这个架构。当然我们不敢说我们马上仿造，但是他提出了一个问题，城市不也是个组织吗？它可不可以是一个法人备案设立的组织呢？它有一定的弹性呢？搞的好这件衣服就大一点、搞不好这个衣服就收缩。不能全部跑北京来，北京也要一碗水端平，不能重谁轻谁。所以现在这个问题值得讨论。

第二个问题，美国现在不是说能在墙上把架构写得很清楚的，他有特别政府、特别区，比如最有名的学区，学校周围就是行政单位，他以学校为中心组织起来一个行政单位。我在加州留学的时候，南加州特别缺水，他有水区，它和我们的地县没有关系，他就管最稀缺最重要的资源，超出了很多原来的行政区划。港口、码头、大的国际机场全是政府单位，但是这个政府单位不在中央省地县，它是特别政府区特别行政区。还有一条跟我们下一步社会主义民主发展、社会治理发展相关，就是有一些准政府机构，比如说业主委员会，业主委员会实际上是对城市很多小区的管理可以发挥巨大作用的，专业性非常强。只有他们知道，信息他们掌握最多，如果完全正规政府去管，编制、预算、官僚主义、头指挥不动脚这些问题全来了。我们现在要看看经济鼓包在哪里集聚，跟我们几千年形成的行政架构的外套，这中间产生的摩擦到底怎么解决？一方面把正规的行政外套能够让它适应现在城市化集聚的要求。同时那些没有多少人的怎么收口？其实我们也有很多经验，合并乡、合并镇，交通发达以后不需要那么多行政单位。美国也一直说把八万多个地方政府去掉80%，大大节约行政力量，他是因为自治形成的，居民不同意就撤不掉。我们情况不同，我们就合并乡镇、合并行政村，这些年都有一些经验。我们还有一些新兴的经验值得注意，那么多开发区管委会，它是政府吗？它不是公司，又不是正规的区政府，深圳现在设了很多，龙岗区，有龙岗新区，只设党委政府，不设人大政协。人大政协到龙岗老区，在那里开人代会解决问题。但是城市公共事务来的急来的快，处理不了就坏了，所以这些问题都已经提上了我们国家城市化的议程。

所以今天把一些观察到的现象，当经济增加、人口流动增加，企业投资增加的时候，我们原来四平八稳的农业文明的中央大国的行政架构跟一个城市化工业化之间怎么更好地匹配，这是我们目前关心的一个问题。里头没有确定的解，我们只能一边观察一边思考一边参照。非常希望在座各位行家给我们指点。谢谢你们。